土地利用管理： 聚焦主线 服务大局

    党的十八大以来，中国经济发展进入新常态，重大的趋势性变化映射到国土资源领域，突出表现为土地需求结构的变化。土地利用管理工作“观大势、谋大事、懂全局、管本行”，以新发展理念为引领，以供给侧结构性改革为动力，紧紧围绕“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”，聚焦节约集约用地和城乡统一建设用地市场建设两条业务主线，更好地服务了经济社会发展大局。

　　瞄准难点痛点，助力供给侧改革“攻坚战”

　　供给侧结构性改革一头连着经济发展新常态，一头连着经济体制改革并由此对接全面深化改革，其核心在于劳动力、土地、资本、创新等生产要素的供给。土地利用管理工作处于供应端的重要位置，在推进供给侧结构性改革中责无旁贷。

　　改革的痛点、难点就是突破点。产能过剩的制造业项目供地偏多，高新技术产业、先进制造业以及物流仓储、研发、文化、旅游、健康等新兴产业用地供应偏少，固然与粗放型经济发展方式有关，也与土地要素供应结构不合理造成低效供给有关；在经济趋缓、发展方式转型、发展动力转换大形势下，一些地方仍过度依赖土地出让收益和土地抵押融资推进城镇建设，地方政府性债务等财政金融风险不减；既要去库存又要防过热，促进房地产市场平稳健康发展的长效机制任重道远……

　　惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。党的十八大以来，土地利用管理工作始终站在供给侧改革前沿阵地，瞄准难点和痛点精准施策，在支持“双创”、战略性新兴产业、《中国制造2025》、“互联网+”、现代服务业、公共服务等重点领域和产业， 积极参与“三去一降一补”等方面，成为重要的政策工具。

　　在国家层面，及时供给产业用地政策，调整供地结构，创新供地方式，提高供地质量和效率，土地供给对需求变化的适应性和灵活性不断增强。在土地用途管理上，建立了新产业新业态用途管理制度，创新了旅游业用地分类管理制度；在供地方式上，探索先租后让、租让结合、弹性年期出让、配套建设等新方式，推进和扩展了土地租赁和作价出资（入股）供应方式的应用；在盘活利用存量土地上，创立了过渡期政策，推广了设立地役权政策；在政策实施和土地利用监管上，建立和完善了部门协商协同监管机制。

　　地方层面的探索亦可圈可点。不少地方综合运用各种措施降低实体经济企业用地成本，积极支持过剩产能行业企业盘活利用存量土地转型发展，通过改革完善国有土地有偿使用制度，精准加力支持公共服务、基础设施投资发展。

　　上海市统筹实施产业用地政策与存量用地盘活政策，协助实体企业向新产业新业态转型发展。他们着力细化用地分类，以差别化供地方式和引导性地价管理保障新产业新业态发展，实行“弹性年期出让+有条件续期”的工业用地供应政策，降低用地成本，在自贸区开展综合用地试点，提高科研服务设施配建比例，促进土地用途兼容复合利用。重庆市大足区注重强化企业用地服务、助推民间投资健康发展的相关举措，在国务院大督查中受到通报表扬。 江苏省重保优供、分级保障，建立重大产业支持政策和产业用地差别化供应机制，重点保障“一带一路”建设、长江经济带建设等国家战略落地见效。

　　前不久，随着北京、江苏、河北等地发行我国首批地方政府储备债券，土地储备工作实现突破性转型。开“正门”堵“外门”，保障了土地市场平稳运行，杜绝了地方走靠卖地谋增长的老路的债务风险，对房地产市场长期健康发展影响深远。

　　房地产市场稳定健康发展长效机制建设频放“大招”。土地调控更加注重供需中长期均衡，各地纷纷向社会公布住宅用地供应中期规划和三年滚动计划，有效稳定市场预期；分类调控兼顾防过热和去库存，70个大中城市、450多个市县制定了“五类”调控目标；科学实施地价管控，实行异常交易宗地报备制度，完善招拍挂供应政策，遏制局部地区地价过快上涨势头；建设购租并举住房体系建设，启动集体土地建设租赁住房试点。

　　聚焦节约集约用地，为经济发展转型提供“正能量”

　　节约集约用地，既是供给侧结构性改革对土地供给的新要求，也是经济发展方式深刻变化的必然选择。

　　不再“头痛医头、脚痛医脚”，彻底根治过往用地大手大脚的积弊，以用地方式转型助推经济发展转型，近年来我国已基本形成以“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”为核心的节约集约用地制度框架“顶层设计”。

　　节约集约争在朝夕，落实难在方寸。顶层设计到位后，如何让一线实践者真正动起来？要靠科学健全的节约集约用地评价手段和考核机制。

　　宏观层面，以落实单位GDP建设用地下降目标为抓手，加强规划和计划管控，严格控制建设用地总规模，提升土地利用强度。中观层面，启动全国城市建设用地节约集约利用评价。截至目前，全国80％地级市、60％县级市的城市建设用地节约集约利用现状、动态变化趋势、管理绩效、空间分布特征已尽在掌握，500余个国家级开发区和1100多个省级开发区晒出节约集约用地“成绩单”，接受社会各界评价。微观层面，土地使用标准体系日渐完善，各类项目节地评价越来越严格、规范，建设占用耕地比重由2011年的41.4％下降到2015年40.37％，节约集约用地指标在多地成为政府效能考核的“必答题”。

　　上海“五量调控”、江苏“双提升行动”、 浙江“亩产倍增行动计划”、湖北“工业倍增、耕地提升、绿色矿山行动”、广东“三旧改造”……同心同德节约集约，群策群力见心见行，5年来，全社会节约集约用地共识不断凝聚，节约集约用地新模式不断涌现，节约集约用地的正能量不断释放，全国已有427个县（市）进入模范县（市）行列，江苏、浙江、广东、福建开展了国土资源节约集约示范省创建。

　　向土地存量要发展增量，成为各地的不二选择，精打细算做足存量文章，用地效率明显提升。截至2017年第二季度末，全国近5年平均供地率达65.9％，比2012年同期提升12.3个百分点。各地依法依规处置闲置土地，全国2015年节约集约用地专项督察发现的105万亩闲置土地中，目前已处置完毕98.55万亩，处置比例达93.9％。

　　低效用地再开发不仅是为了节约而节约，更是经济结构调整和产业转型升级的内在要求。全国很多地方从激发内生动力着手，建立城镇低效用地再开发激励和倒逼机制，更多的旧厂房、工矿、城中村上长出了文化创意、互联网、旅游等新型业态。

　　聚焦城乡统一建设用地市场建设，为全面深改“立柱架梁”

　　经过多年探索，国有建设用地市场发展虽基本成熟，但市场配置土地资源的决定性作用没有得到充分发挥。农村集体经营性建设用地市场尚未建立，阻碍了统筹城乡发展和广大农民平等参与的现代化进程。此种背景下，建设城乡统一的建设用地市场，成为土地利用管理的另一条业务主线。

　　党的十八届三中全会决定明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求——扩大权能是基础，征地改革是关键，城乡统一是方向。2014年12月，中央深改组审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，33个试点地区敲响了改革的鼓点。落实统筹、协调新理念，改革不断引向深入。2017年中央一号文件提出，将征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革的试点范围扩至33个县。几年来，改革蹄疾步稳，形成了大量可复制、可推广的成果，为修改完善《土地管理法》提供了实践经验。

　　市场配置国有土地的“话语权”越来越大，扩大国有土地有偿使用范围迈出实质性步伐。推行经营性基础设施用地有偿使用、制定公共服务项目用地基准地价、推进国有农用地使用制度改革、创新工业用地管理、支持国有企事业单位改革等。

　　土地二级市场改革试点全面启动。2017年初，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》。目前，各地正在积极有序推进试点工作，着手组建机构、设计制度、建立平台，落实人员和经费。

　　九层之台，起于垒土。土地利用管理工作每前进一步，都离不开基础工作的有力支撑。近年来，土地市场动态监测与监管体系全面深化，各地区、各时段土地供应总量、结构、方式、价格和开发利用情况等数据，通过监测监管系统已实现实时动态汇总。地价管理业务基础更加坚实，修订完成城镇土地等别、土地分等定级等一系列国标，持续开展城市地价动态监测工作，地价管理基础数据为《土地管理法》修订、房地产税立法、房地产市场调控等提供了有力支撑。农用地质量等别调查评价工作持续推进，为耕地数量、质量、生态“三位一体”保护夯实了基础。

　　征程万里风正劲，重任千钧再奋蹄。新时期土地利用管理工作的总体要求和主要任务已明，以新发展理念为指引，立足“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”工作定位，聚焦节约集约用地和城乡统一建设用地市场建设两条业务主线，深化改革、创新机制，未来土地利用管理工作必将为我国经济平稳健康发展注入源源不断的澎湃动力。